Ustawa z 29 maja 2026 r. dodaje do art. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym definicję „zagrożenia antagonistycznego”. Sam artykuł 3 istniał już wcześniej, to słowniczek ustawy z 2007 r., większość jego pojęć (sytuacja kryzysowa, infrastruktura krytyczna, siatka bezpieczeństwa) funkcjonuje od lat. Nowelizacja dokłada do niego kilkanaście nowych pozycji, w tym pkt 22: zagrożenie antagonistyczne. Sam termin jest starszy niż ta nowelizacja i starszy niż dyrektywa CER, którą ona wdraża. Wywodzi się z praktyki oceny ryzyka dla infrastruktury krytycznej, czyli metodycznego sprawdzania, jak prawdopodobne jest wystąpienie danego zagrożenia dla konkretnego obiektu czy systemu, jakie mogłoby mieć skutki, i gdzie w związku z tym warto skierować środki ochronne. W literaturze rozwijanej głównie w ośrodkach skandynawskich od około 2010 r. (Jenelius, Westin, Holmgren, 2010) funkcjonuje w tym kontekście rozróżnienie na dwa rodzaje zagrożeń, wymagające różnych metod analizy. Zagrożenie naturalne czy techniczne np. powódź, awaria, pożar ma określone prawdopodobieństwo wystąpienia, niezależne od środków ochronnych operatora. Zagrożenie antagonistyczne działa inaczej: sprawca obserwuje zabezpieczenia i dostosowuje do nich działanie. Jeśli podmiot krytyczny wzmocni ochronę jednego elementu infrastruktury, sprawca poszuka słabszego punktu. Ocena ryzyka takich zagrożeń nie może więc opierać się wyłącznie na statystyce historycznych zdarzeń, musi uwzględniać, że przeciwnik reaguje na obronę. Ta różnica metodologiczna trafiła najpierw do dyrektywy unijnej, teraz w rozbudowanej formie do polskiej ustawy.
Definicja ustawowa
Ustawa nowelizuje art. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, czyli słowniczek definiujący kilkadziesiąt pojęć używanych w dalszej części aktu, od sytuacji kryzysowej po dostawcę krytycznego. Do słowniczka dodano m.in. dwa nowe punkty, 21 i 22, które trzeba czytać razem, bo drugi odwołuje się do pierwszego.
Punkt 21 definiuje zagrożenie hybrydowe:
„zagrożeniu hybrydowym – należy przez to rozumieć kombinację wrogich działań realizowanych przy zastosowaniu środków politycznych, gospodarczych, dyplomatycznych, informacyjnych, militarnych lub innych, które nie stanowią zbrojnej napaści, o której mowa w art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych”
Punkt 22 definiuje zagrożenie antagonistyczne:
„zagrożeniu antagonistycznym – należy przez to rozumieć rodzaj zagrożenia hybrydowego ukierunkowanego przeciwko usługom kluczowym i infrastrukturze krytycznej niezbędnej do świadczenia tych usług, realizowanego w sposób celowy i świadomy, bez względu na motywację postępowania”
Ta kolejność nie jest przypadkowa. Definicja z pkt 22 odsyła do pkt 21 słowami „rodzaj zagrożenia hybrydowego”, więc żeby zrozumieć zagrożenie antagonistyczne, trzeba najpierw znać zagrożenie hybrydowe. To nie samodzielna kategoria, tylko węższy wycinek tej szerszej. Ustawa zawęża ją na trzy sposoby.
Po pierwsze, przez cel. Zagrożenie hybrydowe może godzić w cokolwiek – państwo, gospodarkę, społeczeństwo. Zagrożenie antagonistyczne musi być wymierzone konkretnie w usługi kluczowe albo infrastrukturę krytyczną niezbędną do ich świadczenia. Działanie mieszczące się w definicji hybrydowej, ale niedotykające usług kluczowych ani IK, nie jest zagrożeniem antagonistycznym.
Po drugie, przez sposób działania. Musi być celowe i świadome. Awaria, błąd ludzki czy wypadek nie są zagrożeniem antagonistycznym, nawet przy katastrofalnych skutkach.
Po trzecie, to zastrzeżenie, nie kolejny warunek, ustawa wyłącza znaczenie motywacji. Nie trzeba ustalać, czy sprawcy chodziło o politykę, pieniądze czy ideologię. Wystarczy celowe i świadome działanie wymierzone w usługę kluczową lub IK. Kategoria obejmuje więc bardzo różnych sprawców, od aktora państwowego po zwykłego przestępcę czy niezadowolonego pracownika. Ustawa nie precyzuje, gdzie przebiega granica między zagrożeniem antagonistycznym a zbrojną napaścią z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Dziedziczy tę granicę z definicji zagrożenia hybrydowego, ale samodzielnie jej nie ustala. Poza słowniczkiem termin pojawia się w ustawie jeszcze w dwóch miejscach. Pierwsze to art. 6e ust. 4 pkt 2, czyli przepis o Krajowej Ocenie Ryzyka, gdzie zidentyfikowane zagrożenia antagonistyczne trzeba uwzględnić w części KOR dotyczącej podmiotów krytycznych. Drugie to art. 6zt ust. 1 pkt 1 lit. A, czyli obowiązek podmiotu krytycznego, który przy własnej ocenie ryzyka musi wziąć pod uwagę zagrożenia antagonistyczne obok tych z KOR. Oba te przepisy omawiam dalej.
Rodowód pojęciowy: od teorii gier do dyrektywy
Najwcześniejsze ślady tego rozróżnienia w literaturze naukowej sięgają prac nad alokacją zasobów ochronnych infrastruktury krytycznej sprzed kilkunastu lat. Jeden z częściej cytowanych tekstów z tego nurtu (Jenelius, Westin, Holmgren, „Critical infrastructure protection under imperfect attacker perception”, International Journal of Critical Infrastructure Protection, 2010) analizuje ryzyko w sytuacji, gdy przeciwnikiem nie jest przypadek, tylko „wykwalifikowany antagonista” – kategoria obejmująca insiderów, sabotażystów, syndykaty przestępcze i organizacje terrorystyczne. Cel ataku bywa różny: czasem to wymierne szkody, czasem symboliczna demonstracja albo sam efekt psychologiczny strachu. Stąd wniosek metodologiczny: skoro atakujący i broniący się wzajemnie na siebie reagują, badanie takich zagrożeń przypomina bardziej analizę gry niż standardowy rachunek prawdopodobieństwa.
Ten sam sposób myślenia o zagrożeniu, jako o działaniu inteligentnego, reagującego na obronę sprawcy znalazł odzwierciedlenie w dyrektywie CER 2022/2557. Nie sposob ustalić, czy prace nad dyrektywą wprost czerpały z tej literatury. Pewne jest, że w tekście dyrektywy „antagonistic threats” pojawia się bez statusu definicji legalnej, jako element wyliczenia obok zagrożeń naturalnych, stanów zagrożenia zdrowia publicznego i zagrożeń hybrydowych, przy obowiązku oceny ryzyka na poziomie państwa członkowskiego (art. 5) i podmiotu krytycznego (art. 13). „Inne zagrożenia antagonistyczne” występują tam zawsze w jednym zdaniu z terroryzmem, infiltracją kryminalną i sabotażem jako przykłady, nie jako odrębna, zdefiniowana kategoria.
Zderzenie dwóch nurtów pojęciowych
Termin zagrożenia antagonistycznego i pojęcie zagrożenia hybrydowego rozwijały się przez lata osobno. Pierwszy wywodzi się z analizy ryzyka infrastruktury krytycznej i opisuje obecność inteligentnego, adaptacyjnego sprawcy, bez odwołania do wojny, państw czy progu z art. 51 KNZ. Drugi wyrósł z zupełnie innej tradycji: analiz wojny hybrydowej (Hoffman, „Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars”, 2007) i działań poniżej progu zbrojnej napaści, kojarzonych głównie z aktywnością państw, zwłaszcza Rosji. Z czasem pojęcie zagrożenia hybrydowego zaczęło działać jak parasol, pod którym mieści się coraz więcej typów zagrożeń – sabotaż, terroryzm, dezinformacja, operacje cybernetyczne, przymus ekonomiczny. Najnowsza literatura naukowa (Bartoszewicz, „Hybrid Everything, Operational Nothing: Conceptual Drift, Perpetual Crisis, and the Failure to Prepare for Proxy Terrorism”, European Journal for Security Research, 2025) nazywa to dryfem pojęciowym: w wielu doktrynach bezpieczeństwa „hybrydowość” rzadko istnieje jako samodzielna, precyzyjna kategoria, zamiast tego pochłania inne rodzaje zagrożeń jako elementy składowe, co zaciera granice między nimi i utrudnia przygotowanie na konkretny typ ataku. Ustawa, czyniąc zagrożenie antagonistyczne podtypem hybrydowego, wpisuje się w ten wzorzec. To rozwiązanie dziś dominujące w doktrynie bezpieczeństwa, choć część badaczy uznaje je za problematyczne bo utrudnia dopasowanie środków ochronnych do konkretnego sprawcy. Dyrektywa CER poszła inną drogą. W jej tekście (art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 2) „zagrożenia hybrydowe” i „inne zagrożenia antagonistyczne” występują obok siebie jako dwie równorzędne kategorie, połączone spójnikiem „lub”, nie jedna zagnieżdżona w drugiej. To polski ustawodawca zdecydował się na podporządkowanie, którego dyrektywa unikała.
Efekt: polska definicja jest węższa niż literatura akademicka (bo ogranicza kategorię do podtypu hybrydowości) i inaczej skonstruowana niż dyrektywa (bo tam obie kategorie są sobie równe). Jest zarazem pierwszą próbą nadania temu pojęciu precyzyjnych, sprawdzalnych granic prawnych, czego nie zrobiła ani dyrektywa, ani literatura naukowa.
Problem sporności pojęcia bazowego
Definicja zagrożenia hybrydowego w ustawie mówi o „kombinacji wrogich działań” realizowanych różnymi środkami; politycznymi, gospodarczymi, informacyjnymi i tak dalej. To sformułowanie brzmi konkretnie, ale w praktyce jest szerokie i opisowe: nie da się z niego wyprowadzić jasnej reguły, kiedy dane działanie jest jeszcze zagrożeniem hybrydowym, a kiedy już nie. Ten sam problem mają od lat badacze bezpieczeństwa i instytucje zajmujące się tym tematem na świecie, mimo że termin „zagrożenie hybrydowe” jest w powszechnym użyciu od ponad piętnastu lat, nikt nie wypracował jednej definicji, którą wszyscy by się posługiwali. Różne kraje, różne organizacje międzynarodowe i różni autorzy rozumieją go nieco inaczej. Ma to znaczenie dla zagrożenia antagonistycznego, bo ta definicja jest zbudowana na zagrożeniu hybrydowym, odsyła do niego wprost. Skoro więc samo pojęcie zagrożenia hybrydowego jest nieostre, ta nieostrość przechodzi też na zagrożenie antagonistyczne, mimo że to drugie ma pozornie bardziej precyzyjne brzmienie. Zwracała na to uwagę Najwyższa Izba Kontroli, która w raporcie „Przygotowanie państwa na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi” z 28 listopada 2023 r. wskazywała na brak spójnego systemu prawnego w tym obszarze. Jarosław Łukasz Keplin w artykule „Budowanie odporności państwa na działania hybrydowe” („Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego” 2023, nr 29, s. 13–38) wskazuje, że terminy „odporność państwa” i „działania hybrydowe” w literaturze przedmiotu są niewystarczająco jasne i opisywane bardziej konceptualnie niż definicyjnie, a w dokumentach narodowych i NATO brakuje ich powszechnie uznanych definicji. Punktem wyjścia dla większości definicji w tym obszarze pozostaje sformułowanie F. Hoffmana z 2007 r.: zagrożenia hybrydowe obejmują pełen zakres sposobów prowadzenia wojny: zdolności konwencjonalne, działania nieregularne, akty terrorystyczne, w tym masową przemoc i przymus, oraz zamieszki kryminalne. To definicja szeroka i opisowa, budowana przez wyliczenie przykładów, nie przez wskazanie cech koniecznych i wystarczających. Ustawowa definicja zagrożenia hybrydowego nie rozwiązuje tego sporu, tylko przenosi pojęcie na grunt prawa, nadając mu status wiążący, mimo że jego treść pozostaje przedmiotem dyskusji naukowej. Konsekwencja jest praktyczna: definicja zagrożenia antagonistycznego jest tak precyzyjna, jak precyzyjne jest pojęcie, na którym się opiera, a to pozostaje płynne.
Konsekwencje praktyczne dla podmiotów krytycznych
Zagrożenie antagonistyczne pojawia się w ustawie w dwóch miejscach o znaczeniu operacyjnym.
Pierwsze to Krajowa Ocena Ryzyka. Przy opracowywaniu KOR w części dotyczącej podmiotów krytycznych uwzględnia się dodatkowo zidentyfikowane zagrożenia antagonistyczne (art. 6e ust. 4 pkt 2). Odpowiada za to dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, na podstawie propozycji ministrów, służb specjalnych i wojewodów. Dla podmiotu krytycznego oznacza to, że katalog zagrożeń antagonistycznych, z którym zestawi własną ocenę ryzyka, powstaje centralnie, na poziomie krajowym, i ma być aktualizowany nie rzadziej niż raz na trzy lata.
Drugie miejsce to ocena ryzyka prowadzona przez sam podmiot krytyczny w ramach zintegrowanego systemu zarządzania bezpieczeństwem świadczenia usługi kluczowej (art. 6zt ust. 1 pkt 1 lit. a). Podmiot uwzględnia zagrożenia z KOR oraz inne, charakterystyczne dla świadczonej usługi, w tym zagrożenia antagonistyczne. Termin na tę ocenę to dziewięć miesięcy od wpisu do wykazu podmiotów krytycznych (art. 6zt ust. 3), a dla sektora bankowości i infrastruktury rynków finansowych dziesięć miesięcy (art. 6zze).
Ustawa nie precyzuje, jak podmiot krytyczny ma identyfikować zagrożenia antagonistyczne specyficzne dla własnej działalności, poza odniesieniem do KOR. Nie ma tu odpowiednika kryteriów sektorowych czy progów liczbowych, jakie ustawa przewiduje np. dla identyfikacji infrastruktury krytycznej (art. 6r ust. 5). W praktyce podmiot krytyczny powinien:
- wyraźnie wyodrębnić kategorię zagrożeń antagonistycznych w dokumentacji oceny ryzyka, a nie ukrywać ją w ogólnym opisie ryzyk,
- uzasadnić kwalifikację danego zagrożenia jako antagonistycznego, odwołując się do trzech elementów definicji -ukierunkowania na usługę kluczową lub IK, celowości i świadomości działania, niezależnie od motywacji sprawcy,
- śledzić treść KOR po jej pierwszym przyjęciu, bo to dokument centralny, będący punktem odniesienia przy kontroli.
Nieuwzględnienie zagrożeń antagonistycznych w ocenie ryzyka nie jest samodzielną podstawą kary pieniężnej. Katalog kar w rozdziale 15 (art. 6zzr) sankcjonuje nieprzeprowadzenie oceny ryzyka jako takiej, a nie pominięcie konkretnej kategorii zagrożeń w jej treści. Obowiązek uwzględnienia tej kategorii pozostaje, wynika wprost z art. 6zt ust. 1 pkt 1 lit. a.
Zakończenie
Zagrożenie antagonistyczne to definicja z rodowodem dłuższym niż sama ustawa. Zaczęło się jako techniczne rozróżnienie w analizie ryzyka. Trafiło do dyrektywy CER jako luźny element wyliczenia, bez definicji legalnej. W polskiej ustawie zyskało coś, czego nie miało wcześniej nigdzie: precyzyjne, sprawdzalne granice prawne, choć zbudowane na pojęciu, które samo pozostaje przedmiotem sporu w doktrynie.
Źródła
- Ustawa z dnia 29 maja 2026 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2026 poz. 815)
- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2557 z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie odporności podmiotów krytycznych i uchylająca dyrektywę Rady 2008/114/WE
- Bartoszewicz, M. G. (2025). Hybrid Everything, Operational Nothing: Conceptual Drift, Perpetual Crisis, and the Failure to Prepare for Proxy Terrorism. European Journal for Security Research.
- Hoffman, F. (2007). Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars. Potomac Institute for Policy Studies.
- Jenelius, E., Westin, J., Holmgren, Å. J. (2010). Critical infrastructure protection under imperfect attacker perception. International Journal of Critical Infrastructure Protection, 3(1), 16–26.
- Keplin, J. Ł. (2023). Budowanie odporności państwa na działania hybrydowe. Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nr 29, s. 13–38.